Решение Забайкальского краевого суда от 06.08.2013 по делу N 3-41/2013 <О признании недействующей части 1 статьи 32 Закона Забайкальского края от 02.11.2011 N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края">
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 6 августа 2013 г. по делу № 3-41/2013
Решение изготовлено в окончательной форме 12.08.2013.
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Казанцевой Л.И.,
представителя Законодательного Собрания Забайкальского края К.Е.,
представителя Губернатора Забайкальского края П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 1 статьи 32 Закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края",
установил:
Закон Забайкальского края "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" № 579-ЗЗК (далее также - Закон № 579-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 19 октября 2011 года и подписан Губернатором Забайкальского края 2 ноября 2011 года. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 8 ноября 2011 года № 220, действует в редакции Законов Забайкальского края от 14.12.2011 № 599-ЗЗК, от 09.07.2012 № 696-ЗЗК, от 10.10.2012 № 719-ЗЗК.
Частью 1 статьи 32 указанного Закона установлено, что в случае прекращения срока полномочий лицам, замещавшим государственные должности, в день прекращения их полномочий выплачивается единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями. Выплата производится в пределах денежных средств, предусмотренных сметой расходов Контрольно-счетной палаты на соответствующий финансовый год.
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей указанной нормы, ссылаясь на то, что в соответствии с пунктом 9 статьи 5 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая дополнительные гарантии лицам, замещающим государственные должности, в виде дополнительных выплат при прекращении их полномочий обязан соблюдать нормы федерального законодательства.
Вопросы установления дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти и регулируются Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. Согласно статьям 6, 27, 164, 165 Трудового кодекса РФ законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в данной сфере.
Оспариваемые нормы относятся к числу норм трудового права и не являются мерой социальной поддержки, поскольку установление единовременной денежной выплаты связано исключительно с прекращением полномочий лицом, замещающим государственную должность субъекта Российской Федерации.
Денежные выплаты, предусмотренные частью 7 статьи 31, частью 5 статьи 35, частью 3.1 статьи 37 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", выплачиваются в установленных случаях при расторжении служебного контракта по основаниям, не связанным с истечением срока его действия.
Кроме того, в соответствии с абзацем 6 части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществление расходов на решение вопросов, не отнесенных к компетенции органов государственной власти и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта РФ, допускается только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). В связи с тем, что Забайкальский край является дотационным регионом, в котором недофинансируется ряд целевых программ, приостановлено выполнение законов социальной направленности в связи с необеспечением источниками финансирования, установление дополнительных выплат лицам, замещавшим государственные должности контрольно-счетных органов, не соответствует указанной норме, а также не отвечает принципу сбалансированности бюджета, а также ущемляет права социально незащищенных граждан.
В судебном заседании прокурор Забайкальской краевой прокуратуры Казанцева Л.И. заявление поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении.
Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края К.Е. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, представила письменные объяснения, пояснила, что должности председателя, заместителя председателя, а также аудиторов (членов) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации относятся к государственным должностям субъекта Российской Федерации. Субъект Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопрос об условиях осуществления лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, своей деятельности, в том материально-финансовых гарантий указанных лиц. Установление единовременной выплаты не свидетельствует о незаконном увеличении бюджетных расходных обязательств.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края П. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, поддержала пояснения, данные представителем Законодательного Собрания Забайкальского края, представила письменные возражения на заявление, дополнительно указала, что Трудовой кодекс РФ допускает установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Выплата единовременной денежной выплаты по окончании срока полномочий лицам, замещавшим государственные должности, в случае прекращения осуществления своих полномочий по своей правовой природе сходна с гарантией в случае прекращения трудового договора.
Заслушав прокурора и участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.
В соответствии со статьями 11, 77 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, система которых устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72), трудовое законодательство (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ).
В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, определяя систему органов государственной власти, их полномочия и статус, гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности, обязан соблюдать действующие в данной сфере нормы федерального законодательства.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону (часть 3 статьи 2 Федерального закона № 6-ФЗ).
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).
Согласно части 3 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации или муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (пункт 9 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ).
Статьей 8 Федерального закона № 6-ФЗ, устанавливающей гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов, финансовые гарантии обеспечения деятельности указанных лиц не установлены.
Вместе с тем законом установлено, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 20 Федерального закона № 6-ФЗ).
В соответствии с подпунктом 1 пункта 2, пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета); по данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (подпункт 1 пункта 2 и пункт 3.1 статьи 26.3). Указанные акты являются основанием для включения соответствующих расходов в бюджет субъекта Российской Федерации.
Согласно абзацам 1, 6 части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
Таким образом, федеральный закон допускает установление материально-финансовых гарантий деятельности лиц контрольно-счетных органов законами субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно решать указанные вопросы в пределах, предусмотренных Федеральным законом.
Ссылки прокурора на положения Трудового кодекса РФ, согласно которым к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) (статья 6 Трудового кодекса РФ), не могут быть приняты во внимание.
Отношения, связанные с установлением гарантии лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, регулируются в первую очередь законодательством о государственной гражданской службе, которые позволяют законами субъекта Российской Федерации, устанавливать материально-финансовые гарантии деятельности контрольно-счетных органов исключительно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Указанный вывод не противоречит положениям Трудового кодекса РФ, согласно которому органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет собственных бюджетных средств более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов (часть 2 статьи 6 Трудового кодекса РФ).
Таким образом, правовое регулирование вопроса установления дополнительных гарантий для должностных лиц контрольно-счетных органов должно осуществляться на основе Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Указанное согласуется с позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.04.2013 № 7-П.
Реализуя указанное право, региональный законодатель в статье 90 Устава Забайкальского края, установив, что Контрольно-счетная палата Забайкальского края, созданная для осуществления контроля за исполнением бюджета края, в том числе за законностью и эффективностью расходования средств бюджета края, направленных муниципальным образованиям, а также осуществления контроля за поступлением в бюджет края средств от распоряжения и управления государственной собственностью края, является государственным органом Забайкальского края, определил, что полномочия, порядок формирования и деятельности указанного органа устанавливаются законом края.
Частью 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 02.11.2011 № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" установлено, что должности председателя Контрольно-счетной палаты, заместителя председателя Контрольно-счетной палаты и аудиторов Контрольно-счетной палаты являются государственными должностями Забайкальского края.
Часть 1 статьи 32 указанного закона устанавливает, что в случае прекращения срока полномочий лицам, замещавшим государственные должности, в день прекращения их полномочий выплачивается единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями.
Вместе с тем, суд полагает, что указанная норма не соответствует действующему федеральному законодательству в силу следующего.
Устанавливая дополнительные гарантии лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, региональный законодатель обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении возможности установления указанной выплаты и ее размера руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2007 № 332-О-П, от 15.01.2008 № 107-О-О и № 108-О-О, от 02.04.2009 № 473-О-О и от 27.01.2011 № 63-О-О).
Между тем, региональный законодатель ни в Законе Забайкальского края № 579-ЗЗК, ни в каком-либо другом нормативном акте не обосновал социально-экономическую возможность введения для лиц, замещающих государственные должности Контрольно-счетной палаты Забайкальского края, гарантии в виде единовременной денежной выплаты улучшением финансового положения в регионе, не указал цели и принципы, которыми он руководствовался, устанавливая данную гарантию при наличии дотационного бюджета.
В судебном заседании представителями Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края не представлено данных, свидетельствующих о наличии материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ на осуществление указанных выплат.
Доводы прокурора о том, что Забайкальский край является дотационным регионом, ежегодно получает помощь из федерального бюджета в форме дотаций, из-за финансовой необеспеченности приостановлено выполнение ряда законов края и целевых программ социальной направленности, заинтересованными лицами не оспорены и не опровергнуты.
Их ссылка на то, что указанные выплаты предусмотрены годовым бюджетом в отдельной статье расходов и не влияют на финансовое обеспечение приостановленных социальных программ, не свидетельствует о соблюдении требований части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона, а также принципа сбалансированности бюджета, предусмотренного статьей 33 Бюджетного кодекса РФ.
Кроме того, суд полагает, что законодателем не обоснована соразмерность установленной выплаты в существующих социально-экономических условиях (четырехмесячное денежное вознаграждение с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями), не установлены основания прекращения полномочий лиц, замещавших государственные должности, при которых допускается указанная выплата.
Утверждение представителей заинтересованных лиц о том, что ежемесячная денежная выплата может быть выплачена только в случае истечения (окончания) срока полномочий, представляется не соответствующим содержанию оспариваемой нормы.
Так, согласно части 1 статьи 32 Закона № 579-ЗЗК единовременная денежная выплата подлежит выплате в случае прекращения срока полномочий должностного лица контрольно-счетного органа в день прекращения его полномочий. Понятие "прекращение срока полномочий" закон не раскрывает, его нормы содержат понятия "прекращение полномочий", "истечение срока полномочий".
Вместе с тем, соответствии с частью 1 статьи 7 указанного закона края полномочия должностных лиц контрольно-счетного органа прекращаются по истечении срока их полномочий, а также в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 7 Закона края, а именно: вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении его; признания его недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; подачи письменного заявления об отставке; нарушения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на него должностных полномочий или злоупотребления должностными полномочиями, если за решение о досрочном освобождении такого должностного лица проголосует большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края; достижения предельного возраста пребывания в должности - 65 лет; смерти;
выявления обстоятельств, предусмотренных частями 2 и 4 статьи 8 настоящего Закона края (наличие близкого родства или свойства с Председателем Законодательного Собрания Забайкальского края, Губернатором Забайкальского края, руководителями органов исполнительной власти Забайкальского края, с руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории Забайкальского края; наличия у него неснятой или непогашенной судимости; признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую Федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства).
Таким образом, использованная в оспариваемой норме формулировка допускает возможность получения единовременной денежной выплаты лицами, полномочия которых прекращены, в том числе и по основаниям, связанным с виновным поведением.
Оснований полагать понятия "прекращение срока полномочий" и "истечение (окончание) срока полномочий" тождественными не имеется.
Исходя из содержания, оспариваемая норма устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, что согласуется с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, в силу которого коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность оснований принятия решения.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", по аналогии с которым, исходя из объяснения представителей заинтересованных лиц, была принята оспариваемая норма, предусматривает выплату единовременной денежной выплаты только при досрочном расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы в четко определенных случаях, не связанных с истечением срока действия контракта.
При таком положении утверждение представителей заинтересованных лиц о том, что круг оснований для получения выплаты строго очерчен, является несостоятельным.
Наличие в региональном законодательстве норм, предусматривающих единовременную денежную выплату для других лиц, замещающих государственные должности Забайкальского края, не свидетельствует о законности оспариваемой нормы.
Также не могут быть приняты во внимание доводы о незначительном размере расходов, предусмотренных под осуществление единовременной денежной выплаты.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку Закон Забайкальского края от 2 ноября 2011 года № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края", принятый по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, оспариваемая норма в соответствии с абзацем 1 пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" признается недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить.
Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу часть 1 статьи 32 Закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края".
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете "Забайкальский рабочий".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья Забайкальского
краевого суда
Т.И.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 6 августа 2013 г. по делу № 3-41/2013
Решение изготовлено в окончательной форме 12.08.2013.
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Казанцевой Л.И.,
представителя Законодательного Собрания Забайкальского края К.Е.,
представителя Губернатора Забайкальского края П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 1 статьи 32 Закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края",
установил:
Закон Забайкальского края "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" № 579-ЗЗК (далее также - Закон № 579-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 19 октября 2011 года и подписан Губернатором Забайкальского края 2 ноября 2011 года. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 8 ноября 2011 года № 220, действует в редакции Законов Забайкальского края от 14.12.2011 № 599-ЗЗК, от 09.07.2012 № 696-ЗЗК, от 10.10.2012 № 719-ЗЗК.
Частью 1 статьи 32 указанного Закона установлено, что в случае прекращения срока полномочий лицам, замещавшим государственные должности, в день прекращения их полномочий выплачивается единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями. Выплата производится в пределах денежных средств, предусмотренных сметой расходов Контрольно-счетной палаты на соответствующий финансовый год.
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей указанной нормы, ссылаясь на то, что в соответствии с пунктом 9 статьи 5 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая дополнительные гарантии лицам, замещающим государственные должности, в виде дополнительных выплат при прекращении их полномочий обязан соблюдать нормы федерального законодательства.
Вопросы установления дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти и регулируются Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. Согласно статьям 6, 27, 164, 165 Трудового кодекса РФ законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в данной сфере.
Оспариваемые нормы относятся к числу норм трудового права и не являются мерой социальной поддержки, поскольку установление единовременной денежной выплаты связано исключительно с прекращением полномочий лицом, замещающим государственную должность субъекта Российской Федерации.
Денежные выплаты, предусмотренные частью 7 статьи 31, частью 5 статьи 35, частью 3.1 статьи 37 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", выплачиваются в установленных случаях при расторжении служебного контракта по основаниям, не связанным с истечением срока его действия.
Кроме того, в соответствии с абзацем 6 части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществление расходов на решение вопросов, не отнесенных к компетенции органов государственной власти и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта РФ, допускается только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). В связи с тем, что Забайкальский край является дотационным регионом, в котором недофинансируется ряд целевых программ, приостановлено выполнение законов социальной направленности в связи с необеспечением источниками финансирования, установление дополнительных выплат лицам, замещавшим государственные должности контрольно-счетных органов, не соответствует указанной норме, а также не отвечает принципу сбалансированности бюджета, а также ущемляет права социально незащищенных граждан.
В судебном заседании прокурор Забайкальской краевой прокуратуры Казанцева Л.И. заявление поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении.
Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края К.Е. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, представила письменные объяснения, пояснила, что должности председателя, заместителя председателя, а также аудиторов (членов) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации относятся к государственным должностям субъекта Российской Федерации. Субъект Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопрос об условиях осуществления лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, своей деятельности, в том материально-финансовых гарантий указанных лиц. Установление единовременной выплаты не свидетельствует о незаконном увеличении бюджетных расходных обязательств.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края П. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, поддержала пояснения, данные представителем Законодательного Собрания Забайкальского края, представила письменные возражения на заявление, дополнительно указала, что Трудовой кодекс РФ допускает установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Выплата единовременной денежной выплаты по окончании срока полномочий лицам, замещавшим государственные должности, в случае прекращения осуществления своих полномочий по своей правовой природе сходна с гарантией в случае прекращения трудового договора.
Заслушав прокурора и участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.
В соответствии со статьями 11, 77 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, система которых устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72), трудовое законодательство (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ).
В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, определяя систему органов государственной власти, их полномочия и статус, гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности, обязан соблюдать действующие в данной сфере нормы федерального законодательства.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону (часть 3 статьи 2 Федерального закона № 6-ФЗ).
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).
Согласно части 3 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации или муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (пункт 9 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ).
Статьей 8 Федерального закона № 6-ФЗ, устанавливающей гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов, финансовые гарантии обеспечения деятельности указанных лиц не установлены.
Вместе с тем законом установлено, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 20 Федерального закона № 6-ФЗ).
В соответствии с подпунктом 1 пункта 2, пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета); по данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (подпункт 1 пункта 2 и пункт 3.1 статьи 26.3). Указанные акты являются основанием для включения соответствующих расходов в бюджет субъекта Российской Федерации.
Согласно абзацам 1, 6 части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
Таким образом, федеральный закон допускает установление материально-финансовых гарантий деятельности лиц контрольно-счетных органов законами субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно решать указанные вопросы в пределах, предусмотренных Федеральным законом.
Ссылки прокурора на положения Трудового кодекса РФ, согласно которым к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) (статья 6 Трудового кодекса РФ), не могут быть приняты во внимание.
Отношения, связанные с установлением гарантии лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, регулируются в первую очередь законодательством о государственной гражданской службе, которые позволяют законами субъекта Российской Федерации, устанавливать материально-финансовые гарантии деятельности контрольно-счетных органов исключительно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Указанный вывод не противоречит положениям Трудового кодекса РФ, согласно которому органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет собственных бюджетных средств более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов (часть 2 статьи 6 Трудового кодекса РФ).
Таким образом, правовое регулирование вопроса установления дополнительных гарантий для должностных лиц контрольно-счетных органов должно осуществляться на основе Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Указанное согласуется с позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.04.2013 № 7-П.
Реализуя указанное право, региональный законодатель в статье 90 Устава Забайкальского края, установив, что Контрольно-счетная палата Забайкальского края, созданная для осуществления контроля за исполнением бюджета края, в том числе за законностью и эффективностью расходования средств бюджета края, направленных муниципальным образованиям, а также осуществления контроля за поступлением в бюджет края средств от распоряжения и управления государственной собственностью края, является государственным органом Забайкальского края, определил, что полномочия, порядок формирования и деятельности указанного органа устанавливаются законом края.
Частью 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 02.11.2011 № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" установлено, что должности председателя Контрольно-счетной палаты, заместителя председателя Контрольно-счетной палаты и аудиторов Контрольно-счетной палаты являются государственными должностями Забайкальского края.
Часть 1 статьи 32 указанного закона устанавливает, что в случае прекращения срока полномочий лицам, замещавшим государственные должности, в день прекращения их полномочий выплачивается единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями.
Вместе с тем, суд полагает, что указанная норма не соответствует действующему федеральному законодательству в силу следующего.
Устанавливая дополнительные гарантии лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, региональный законодатель обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении возможности установления указанной выплаты и ее размера руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2007 № 332-О-П, от 15.01.2008 № 107-О-О и № 108-О-О, от 02.04.2009 № 473-О-О и от 27.01.2011 № 63-О-О).
Между тем, региональный законодатель ни в Законе Забайкальского края № 579-ЗЗК, ни в каком-либо другом нормативном акте не обосновал социально-экономическую возможность введения для лиц, замещающих государственные должности Контрольно-счетной палаты Забайкальского края, гарантии в виде единовременной денежной выплаты улучшением финансового положения в регионе, не указал цели и принципы, которыми он руководствовался, устанавливая данную гарантию при наличии дотационного бюджета.
В судебном заседании представителями Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края не представлено данных, свидетельствующих о наличии материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ на осуществление указанных выплат.
Доводы прокурора о том, что Забайкальский край является дотационным регионом, ежегодно получает помощь из федерального бюджета в форме дотаций, из-за финансовой необеспеченности приостановлено выполнение ряда законов края и целевых программ социальной направленности, заинтересованными лицами не оспорены и не опровергнуты.
Их ссылка на то, что указанные выплаты предусмотрены годовым бюджетом в отдельной статье расходов и не влияют на финансовое обеспечение приостановленных социальных программ, не свидетельствует о соблюдении требований части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона, а также принципа сбалансированности бюджета, предусмотренного статьей 33 Бюджетного кодекса РФ.
Кроме того, суд полагает, что законодателем не обоснована соразмерность установленной выплаты в существующих социально-экономических условиях (четырехмесячное денежное вознаграждение с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями), не установлены основания прекращения полномочий лиц, замещавших государственные должности, при которых допускается указанная выплата.
Утверждение представителей заинтересованных лиц о том, что ежемесячная денежная выплата может быть выплачена только в случае истечения (окончания) срока полномочий, представляется не соответствующим содержанию оспариваемой нормы.
Так, согласно части 1 статьи 32 Закона № 579-ЗЗК единовременная денежная выплата подлежит выплате в случае прекращения срока полномочий должностного лица контрольно-счетного органа в день прекращения его полномочий. Понятие "прекращение срока полномочий" закон не раскрывает, его нормы содержат понятия "прекращение полномочий", "истечение срока полномочий".
Вместе с тем, соответствии с частью 1 статьи 7 указанного закона края полномочия должностных лиц контрольно-счетного органа прекращаются по истечении срока их полномочий, а также в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 7 Закона края, а именно: вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении его; признания его недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; подачи письменного заявления об отставке; нарушения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на него должностных полномочий или злоупотребления должностными полномочиями, если за решение о досрочном освобождении такого должностного лица проголосует большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края; достижения предельного возраста пребывания в должности - 65 лет; смерти;
выявления обстоятельств, предусмотренных частями 2 и 4 статьи 8 настоящего Закона края (наличие близкого родства или свойства с Председателем Законодательного Собрания Забайкальского края, Губернатором Забайкальского края, руководителями органов исполнительной власти Забайкальского края, с руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории Забайкальского края; наличия у него неснятой или непогашенной судимости; признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую Федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства).
Таким образом, использованная в оспариваемой норме формулировка допускает возможность получения единовременной денежной выплаты лицами, полномочия которых прекращены, в том числе и по основаниям, связанным с виновным поведением.
Оснований полагать понятия "прекращение срока полномочий" и "истечение (окончание) срока полномочий" тождественными не имеется.
Исходя из содержания, оспариваемая норма устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, что согласуется с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, в силу которого коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность оснований принятия решения.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", по аналогии с которым, исходя из объяснения представителей заинтересованных лиц, была принята оспариваемая норма, предусматривает выплату единовременной денежной выплаты только при досрочном расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы в четко определенных случаях, не связанных с истечением срока действия контракта.
При таком положении утверждение представителей заинтересованных лиц о том, что круг оснований для получения выплаты строго очерчен, является несостоятельным.
Наличие в региональном законодательстве норм, предусматривающих единовременную денежную выплату для других лиц, замещающих государственные должности Забайкальского края, не свидетельствует о законности оспариваемой нормы.
Также не могут быть приняты во внимание доводы о незначительном размере расходов, предусмотренных под осуществление единовременной денежной выплаты.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку Закон Забайкальского края от 2 ноября 2011 года № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края", принятый по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, оспариваемая норма в соответствии с абзацем 1 пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" признается недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить.
Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу часть 1 статьи 32 Закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года № 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края".
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете "Забайкальский рабочий".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья Забайкальского
краевого суда
Т.И.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------